La mutualisation fait toujours débat entre partisans, opposants et hésitants. C’était le cas en 2014, dans les 28 communes qui composent aujourd’hui la métropole de Bordeaux. À cette date fut votée la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (MAPTAM). « Les élus se sont alors posé la question de l’application des articles consacrés aux mutualisations et aux compétences, se souvient Brigitte Terraza, vice-présidente de la métropole en charge de la proximité et de la déconcentration de l’action métropolitaine. Dès 2016, nous avons mis en place un dispositif de mutualisation à la carte, afin de rallier en douceur les maires réticents. »
Quinze communes adhèrent d’emblée au schéma de mutualisation proposé, en transférant à la métropole tout ou partie des 14 domaines (Finances, Ressources humaines, Droits des sols…) regroupant au total 130 compétences. Ces transferts à la métropole donnent naissance à quatre pôles territoriaux, qui gèrent au plus près des communes les services mutualisés. « La création de ces pôles et la gestion à la carte des mutualisations ont exigé un très gros travail des services communaux et métropolitains », fait remarquer Brigitte Terraza qui est également maire de Bruges (20 000 habitants). Par exemple, la première année, sept communes ont mutualisé leur service de paie. L’enjeu a été d’harmoniser sept systèmes différents, avec des temps de travail et des régimes indemnitaires propres à chacune des communes. Ce qui fut fait, en retenant le principe d’une harmonisation par le haut.
Harmoniser les systèmes d’information
Ce dispositif de mutualisation à la carte s’est maintenu jusqu’en 2021. Chaque année, des communes mutualisaient seulement une partie d’un domaine de compétences, ce qui donnait lieu à un travail de dentelle très chronophage. « Or, le principe de la mutualisation est de faire des économies d’échelle, tout en fournissant de meilleurs services », rappelle Brigitte Terraza. Le conseil de la métropole décide donc de poser des conditions. Les communes doivent d’abord s’engager à harmoniser leur système d’information, dès l’année précédant la mutualisation d’un domaine de compétences. Ensuite, la possibilité de mutualiser seulement une ou plusieurs compétences d’un domaine est supprimée. « La mutualisation se fait désormais domaine par domaine, pour éviter les problèmes créés par une mise en commun de services par petits bouts, ce qui engendrait des difficultés tant auprès des agents municipaux que des agents de la métropole. »
Chaque domaine mutualisé donne lieu à un transfert à la métropole des personnels communaux qui en avaient la charge et, le cas échéant, d’équipements. Ces nouvelles charges intercommunales sont financées par des attributions de compensation (AC) que versent les communes. Leurs montants sont fixés avec les services de la métropole et donnent lieu à des délibérations des conseils municipaux et métropolitain. À noter cependant que l’augmentation des rémunérations des agents transférés est prise en charge par la seule métropole, sans révision de l’attribution de compensation demandée à la commune. En revanche, les AC sont revues à la hausse lorsqu’une compétence déjà mutualisée (agrandissement d’un équipement public…) génère de nouvelles charges.
Outre les réticences politiques et psychologiques à la mutualisation, Brigitte Terraza identifie un frein majeur : le coût de l’harmonisation des systèmes d’information des communes avec celui de la métropole. Les maires l’acceptent toutefois sans trop de difficulté, parce qu’ils comprennent que le système de la métropole est plus performant, plus sécurisé et qu’il s’agit d’un préalable indispensable à la mutualisation des compétences. Au besoin, la solidarité entre en jeu. Ainsi, les quatre plus petites communes de la métropole (moins de 4 000 habitants), qui ne disposaient pas du budget nécessaire à l’harmonisation de leur système d’information, ont pu bénéficier du soutien de la métropole, qui a pris en charge 50 % du coût des moyens humains nécessaires et les autres communes ont assumé le solde.
Effets à long terme
La démarche de mutualisation engagée par Bordeaux Métropole montre que ce processus demande du temps avant de produire les effets escomptés. Les premières années, on essuie les plâtres et encaisse les surcoûts inévitables dus à l’harmonisation par le haut des rémunérations et des régimes indemnitaires, sans compter celle des systèmes d’information. Des dysfonctionnements provoqués par les changements d’outils et de méthodes de travail sont aussi au rendez-vous. Mais ils se résorbent au fil de temps, et peu à peu, les modalités de gestion des services mutualisés se mettent en place et produisent les effets attendus. « Il nous a fallu environ quatre ans pour pouvoir dire que la mutualisation avait globalement amélioré la qualité des services, estime Brigitte Terraza avec son expérience de maire. Nous bénéficions notamment d’une ingénierie de plus haut niveau dans tous les domaines, et surtout dans ceux de la construction et de l’urbanisme. Reste maintenant à évaluer les économies d’échelle, ce qui n’a rien de simple parce que l’évolution des communes fait qu’elles assument aujourd’hui des dépenses qu’elles n’avaient pas lorsque nous avons lancé la démarche de mutualisation. » Seule la mise en œuvre d’une comptabilité analytique très pointue permettrait alors d’évaluer ces économies d’échelle.
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